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INTRODUCTION

En préambule, il convient de rappeler que la révision de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) a été adoptée le 15 juin 2012 à une confortable majorité par le parlement suisse , au titre de contre-projet indirect à l’initiative pour le paysage, ce qui a provoqué le retrait de cette dernière mais à la seule condition que la loi révisée sur l’aménagement du territoire entre en vigueur. Il n’est pas inutile de rappeler que si le parlement a adopté cette révision de la LAT, c’est qu’il n’a pas voulu de l’initiative sur le paysage qui demande un moratoire de 20 ans rattaché aux nouvelles zones à bâtir. Pourquoi ? Parce qu’ainsi tous les cantons ayant respecté les prescriptions édictées au niveau fédéral et ayant pris des mesures correctes en matière d'aménagement du territoire auraient été sanctionnés. Quant à celui qui n’a pas respecté les directives et qui a surdimensionné les zones, il aurait été récompensé, c’est notamment le cas du Valais. La révision de la LAT va beaucoup moins loin que l’initiative sur le paysage ! En ce sens, le référendum lancé par l’USAM remet en cause le compromis équilibré adopté par les chambres fédérales. Si la loi révisée devait être rejetée en votation populaire, les Verts s’engageront en faveur de l’initiative pour le paysage.

Sur le plan politique, il est particulièrement frappant de constater la grande solitude du canton du valais qui n’a pas réussi à convaincre un seul canton suisse à lancer le référendum. Cela montre le fossé qui existe entre la Suisse et le Valais qui, même après le résultat de la lex weber, n’a toujours pas pris la juste mesure des enjeux territoriaux et des incidences financières pour les collectivités publiques (et in fine pour le citoyen).

Plutôt que de reconnaître ces problèmes et de chercher des solutions, la plupart des responsables politiques se plaignent de l’ingérence de la Confédération et des citoyens des autres cantons dans les affaires internes du canton. Comme l’a relevé Christophe Clivaz, notre candidat au Conseil d’Etat, « la gouvernance du canton doit être revue: il faut réduire de manière importante le nombre de communes et transférer un certain nombre de compétences du niveau communal au niveau cantonal. Ainsi on pourra faire en sorte que les territoires institutionnels correspondent mieux aux territoires vécus de la population valaisanne ».

En Valais, tous les partis cantonaux disent non à la LAT : PDC, PLR, UDC et PS, souvent en opposition avec la position de leurs partis suisses. Cela nous amène à dire deux mots sur dans ce préambule sur la notion de courage politique et une définition à géométrie variable qui a cours en valais : certains considèrent que le courage politique est celui, pour des partis cantonaux et leurs délégués, de s’opposer à leur parti suisse quant à l’appréciation de la loi sur l’aménagement du territoire ; d’autres, les verts en l’occurrence, considèrent que le courage politique est celui qui est dicté par le bien commun et l’utilisation équilibrée de notre planète en regard des générations futures.

Vous entendrez là un des multiples accents qui résonnent dans le slogan de campagne choisi par les verts pour les élections cantonales 2013 : « Osez » !

La position des verts valaisans, elles, est en parfaite adéquation avec la position des Verts suisses. Avec leur l’initiative pour une économie verte, les Verts fixent comme objectif la réduction de l’empreinte écologique de la Suisse à une seule planète d’ici 2050. Ce but ne peut être atteint qu’avec une diminution importante de la consommation de nos ressources. Dans cette optique, les Verts adhèrent au Projet de territoire Suisse, soutenu par la Confédération, les cantons et les communes ; ce projet doit cependant devenir plus concret et être rapidement mis en œuvre. Samedi prochain, le 19 janvier 2013, les verts valaisans participeront à l’assemblée des délégués des Verts suisses. Ils voteront la résolution des verts suisse intitulée « Le territoire suisse est à un tournant ! Une meilleure qualité de vie et une utilisation mesurée des ressources grâce à un aménagement durable du territoire » .

Les Verts, soucieux d’une utilisation harmonieuse du territoire (Jean-Pascal Fournier)

Les Verts, faut-il encore le préciser, défendent le développement des activités humaines dans le respect et la préservation des ressources naturelles. L’objectif se situe dans la re- cherche du point d’équilibre entre la satisfaction des besoins humains, par définition infinis, et la disponibilité des ressources, par essence finie. La loi sur l’aménagement du territoire (LAT) revêt, à cet égard, une importance toute particulière car elle régit l’usage et l’organisation du sol, lequel représente le support même de toute activité humaine. Il est ainsi convoité par divers intérêts souvent peu compatibles et exclusifs, dès lors que le territoire helvétique est restreint. Pour être utilisé de manière optimale, il doit laisser place tant à l’habitat, qu’à l’industrie, qu’à l’agriculture, qu’aux loisirs et qu’à la nature. L’équation que tente de résoudre depuis le 1.1.1980 la LAT est ainsi complexe. Le Valais est bien placé pour éprouver cette complexité, avec le projet de troisième correction du Rhône par exemple.

Pour les Verts, les enjeux et dangers qui pèsent sur l’aménagement du territoire sont de plusieurs ordre :

a) Le mitage du territoire

Chaque seconde en Suisse, 1 m2 de sol est construit. Cela représentent annuellement la surface du lac de Morat. Le rythme est rapide et si la construction n’est pas harmonieusement organisée, elle peut déboucher sur un gaspillage du sol et une augmentation des coûts en équipement. Le mitage du territoire est la conséquence d’une mauvaise organisation de l’usage du sol qui se caractérise par de vastes surfaces à bâtir construites de manière éparse. L’exemple de Vernamiège est à ce titre évocateur : un petit village doté de grandes surfaces constructibles, y compris sa zone mayens. Tout est occupé de manière dispersée. La même surface organisée correctement et progressivement permettrait d’accueillir bien plus de constructions que la situation actuelle.

b) La thésaurisation des terrains à bâtir

Pour de nombreuses communes soumises à la pression urbaine, le problème n’est pas tant dans l’existence de surfaces à bâtir, mais dans leur disponibilité à la constructions. La cause peut être l’absence d’équipement, un parcellaire inadéquat ou, comme c’est le cas le plus souvent, une thésaurisation indue. Pour certaines, 20 à 30% des parcelles constructibles sont soustraites à la construction (ASPAN), soit pour préserver une surface non construite envers les voisins, soit pour conserver des possibilité de bâtir ultérieures. Les communes sont alors contraintes parfois d’ouvrir de nouvelles zones à bâtir en périphérie, augmentant ainsi le mitage du territoire, mais aussi les coûts en équipement et les besoins en mobilité. Pour les Verts, les terrains qui ne devraient pas être construits dans un délais raisonnable ne doivent pas figurer en zone à bâtir.

c) La préservation des terres agricoles

La préservation des terres agricoles a une résonance très actuelle en Valais, au travers de la troisième correction du Rhône. C’est une préoccupation qui touche tout particulièrement les Verts au travers de la consommation de produits locaux de qualité. Sans terres pour produire, il n’y a plus de production. Dans notre canton, chaque 18 mois, la totalité de la surface agricole utile (SAU) de R3 est construite (370 ha). L’enjeu est donc important et urgent pour éviter le gaspillage inutile de surfaces productives. Il ne s’agit toutefois pas seulement de préserver ces terres dans le cadre de projets particuliers (comme R3), mais de les préserver dans le temps et éviter qu’elles ne soient toutes perdues dans 1 ou 2 gé- nérations.

d) La gestion économe du territoire et la densification

Une partie du territoire suisse est mal utilisée, parce que le parcellaire n’est pas adéquat, parce que des terrains sont laissés en friches ou encore parce que l’occupation s’est faite sans vision d’ensemble. C’est le cas en particulier d’anciennes zones industrielles ou des places de stationnement en surface (plus de 50 km2 en Suisse). L’enterrement de ces dernière permettrait de libérer une surface équivalente à celle du lac de Thoune.

Une mauvaise organisation du territoire est notamment mise en évidence par les zones commerciales de Conthey ou Collombey. L’absence évidente de planification multiplie les parkings et les voies d’accès. L’incapacité de concentrer les commerces dans la hauteur implique que chaque enseigne ait son propre bâtiment sur 1, ou au mieux 2 étages.

Les Verts défendent la densification et la mixité des usages en zones industrielles ou commerciales. ll est possible de concentrer les lieux de parcage des véhicules, de prévoir des transports en commun, de prévoir une organisation verticale des activités (avec des bureaux ou des salles de vente à l’étage), de mettre en oeuvre une livraison des mar- chandises dans le parking centralisé, voire à la maison.

La densification soutenue par les Verts concerne également l’habitat. Ce mot peut inquiéter, à raison si elle est loupée. La densification doit se faire en qualité, avec des espaces conviviaux de rencontre, de jeu, avec une mixité des usages, des commerces qui appor- tent de la vie dans les quartiers.

La loi actuelle et la loi révisée : quelques nouveautés et surtout des précisions pour plus d’efficacité (Thierry Largey)

La LAT est entrée en vigueur le 1.1.1980. Elle n’est pas nouvelle et à eu l’occasion de déployer (ou de ne pas déployer) la plupart de ses effets. Parler d’une révision d’une loi, consiste à exposer et se prononcer sur ce qui change.

En premier lieu, il est ainsi nécessaire de présenter l’état du droit actuel et de le comparer avec ce qui change. Beaucoup de choses ont été dites jusqu’à présent sur la LAT et l’impression laissée est que la révision introduirait de nombreuses nouveautés : le délais des 15 ans, la taxe de plus-value notamment. Ce n’est pas le cas. S’il y a des nouveautés, il y a surtout des précisions et pour une mise en oeuvre plus efficace de la loi. Le passage en revue des principales modifications de la loi en vigueur actuellement s’im- pose pour clarifier la situation. Elle permet de fonder et justifier la position des Verts dans ce dossier.

1) La taxe de plus-value (art. 5 LAT)

L’article 5 de la LAT 1actuelle prévoit déjà que les cantons prennent des mesures non seulement pour compenser les inconvénients de l’aménagement, mais aussi des mesures pour tenir compte des avantages tels que la plus-value suite au passage d’une parcelle en zone à bâtir. Une minorité de cantons (en particulier NE et BS) ont pris en considération cette disposition qui n’est pourtant pas qu’une possibilité laissée aux cantons. Le canton du Valais n’a pas voulu prendre de mesures en la matière, alors qu’elle avait toute latitude dans son choix et sa mise en oeuvre. La révision proposée introduit une taxe minimale de 20% sur le gain lié à une mesure d’aménagement (sur la plus-value). Elle n’est toutefois prélevée que lorsque le gain est «réalisé», à la vente du terrain ou à l’occasion de sa construction. Elle n’est en outre taxée qu’une seule fois, puisqu’en cas d’impôt sur les gains immobiliers, la plus-value est déduite du gain. De fait, la révision proposée de change pas fondamentalement la situation si ce n’est qu’elle passe d’un régime de mesure «libre» à un régime où la loi fixe une mesure minimale. Il faut y voir une réaction à la frilosité de la plupart des cantons qui n’ont pas voulu ou osé agir sur la plus-value immobilière.

Pour Verts, il est normal de compenser les pertes de valeur des terrains en cas d’expropriation matérielle. Il est toutefois aussi justifié de prélever un partie du gain réalisé en cas de mesure d’aménagement, lequel est perçu sans que le propriétaire du fonds ne soit soumis à une quelconque contre-prestation. Il n’est pas juste que la collectivité publique doive supporter tous les frais inhérents à l’aménagement du territoire, sans que les propriétaires de fonds n’y contribuent.

A juste titre, cette taxe (estimée à 2 mias par an) doit être prélevée au moment de la «réalisation» du gain et non au moment du classement en zone à bâtir. A juste titre encore, elle doit être allouée à d’autres mesures liées à l’aménagement du territoire, en particulier les déclassements. 

2)Le dimensionnement des zones à bâtir (art. 15 LAT)

L’actuel article 15 de la LAT2 impose que les zones à bâtir doivent être dimensionnées en fonction des besoins en développement pour les 15 ans à venir. Concrètement, chaque commune devait évaluer ses besoins selon une méthode extrapolant le développement passé. Il s’agissait de trouver un moyen terme entre une certaine stabilité de l’aménage- ment (des plans) et l’évolution des besoins. Le Valais n’en a jamais vraiment tenu compte. Sa méthode de calcul des besoins reposait en général sur le doublement de la population (même si déclarée illégale par le Tribunal fédéral) ! Les zones à bâtir sont ainsi largement surdimensionnées en Valais par rapport à la limite, pourtant impérative, du droit en vigueur depuis 32 ans.

Selon les statistiques fédérales 2012 (cf ci-dessous), le canton du Valais dispose d’une surface de zone à bâtir de 17’265 ha, ce qui représente une surface par habitant record en Suisse (572m2, Fribourg est à 428, Neuchâtel 330). 24% n’est pas bâtie, soit 4143.6 ha. En prenant en considérant l’étude de l’ARE de 2008 qui prévoit un besoin pour le Valais d’environ 1000 ha d’ici 2030 (chiffre certainement inférieur à la réalité actuelle), l’excédent de zones à bâtir est d’environ 3100 ha. En conséquence, le canton du Valais dispose d’une réserve de zone à bâtir pour 60 ans au moins, ce qui excède largement les obliga- tions légales en vigueur depuis 1980.

Sur le fond, le nouvel article 15 LAT ne change rien et la durée de 15 ans est maintenue. La différence réside dans le fait que les cantons qui n’ont pas respecté la loi doivent se mettre en conformité. La première étape est ainsi de calculer, sérieusement cette fois-ci, les besoins pour les 15 ans à venir et de prendre les mesures pour réduire les surfaces constructibles. Lorsque les besoins ne sont plus remplis, les surfaces constructibles peu- vent être agrandies. Pour les Verts, le terme légal de 15 ans ne doit pas être remis en question car il permet de lutter contre le mitage du territoire . Il est toutefois nécessaire qu’il soit appliqué par tous les cantons également. Pour cela, des mesures doivent être prises pour réduire, là cela est nécessaire, les surfaces excédentaires.

3) Utilisation optimale des zones à bâtir (art. 15a LAT)

La révision de la LAT impose une réelle nouveauté à l’article 15a. Il est alors prévu que les cantons prennent des mesures pour une utilisation optimale des zones à bâtir. Il s’agit en particulier d’éviter que les parcellaires soient un obstacle à l’utilisation des zones constructibles et éviter autant que possible la thésaurisation des terrains. Les cantons sont relativement libres d’être innovants en la matière. Ils peuvent par exemple lier le classement de parcelle avec un remembrement, introduire un droit d’emption des communes, le droit d’exproprier, le déclassement automatique sans indemnisation après un certain délai, le classement conditionnel. La loi ne cite que l’obligation de construire, qui reste néanmoins un ultima ratio qui ne peut être pris que dans des situations exceptionnelles.

Les Verts sont favorables aux mesures qui permettent de mieux utiliser le territoire. Ils soutiennent ainsi le nouvel article 15 LAT, d’autant plus que les cantons restent grande- ment libres quant à celles qu’ils veulent adopter et appliquer.

4) Favoriser les installations solaires (art. 18a LAT)

La révision de la LAT propose une autre nouveauté à l’article 18a LAT, relative aux instal- lations solaires. Cette disposition permet de s’abstenir de requérir une autorisation de construire pour les installations solaires dans les toits, si elles sont bien intégrées. L’intérêt des installations solaires primerait en principe sur l’esthétique. Favoriser le développement des installations solaires, avec quelques cautèles tout de même, est impératif. C’est particulièrement le cas en Valais. La nouvelle disposition de la LAT est équilibrée à cet égard. Elle permet en outre de simplifier les procédures. Les Verts ne peuvent y être que favorables.

5) Densification qualitative du bâti (art. 1 LAT)

L’article 1 de la LAT est modifié de manière à favoriser la densification du bâti, de manière qualitative. C’est un objectif fondamental de l’aménagement du territoire. Il s’agit toutefois de laisser aux cantons et aux communes le choix des moyens et de la méthode en fonction des situations locales. En positionnant la densification dans les buts de la loi, le parlement fédéral l’a posée en objectifs important, mais dans une disposition programmatique qui n’impose pas de mesure précise. Pour les Verts, l’emplacement légal et la formulation sont judicieux.

6) Préservation des zones agricoles et renforcement du rôle du plan directeur cantonal (art. 3 et 8a LAT).

Pour terminer, la révision de la LAT confirme et renforce à l’article 3 la protection des terres agricoles. Elle renforce également le rôle du plan directeur cantonal (art. 8a) en tant qu’outil d’orientation du développement territorial cantonal. Les Verts défendent ces renforcements.

Après avoir passé en revues les principales modifications, les Verts ne peuvent défendre qu’unanimement la révision de la LAT. Ils le font car elle apporte des solutions modernes aux enjeux de l’aménagement du territoire exprimés dans le première partie. En particulier, elle permet :

  • de lutter efficacement contre le mitage du territoire par la limitation des besoins en zones à bâtir à 15 ans;
  • de ne pas entraver le marché de la construction, tout en lui donnant un cadre qui garantit la préservation de la ressource «sol» (voir à ce propos la position de la SIA);
  • de favoriser l’équipement en installations solaires;
  • de préserver les terres agricoles;
  • d’assurer la qualité de l’habitat tout en promouvant une densification qualitative;
  • de lutter contre la thésaurisation du sol;
  • d’assurer une utilisation optimale du sol;
  • de maintenir une grande marge d’appréciation et d’action dans les mains des cantons tout en donnant un cadre et des objectifs clairs.

Les Verts recommandent donc de dire OUI à la LAT le 3 mars prochain.

Ce faisant, ils rejoignent les nombreux acteurs qui soutiennent cette loi : le parlement, le Conseil fédéral, l’ASPAN, la FAS (architectes), la SIA (ingénieurs et architectes), la FSU (urbanistes), l’Union des villes suisses, Uniterre, l’USP, l’ASLOCA, la Conférence des gouvernements cantonaux, ainsi que de nombreuses autres ONGs.

VI) Réponses aux arguments des opposants (Christophe Clivaz)

Dans un contexte valaisan très émotionnel, les Verts ont le courage d’assumer leurs convictions en défendant une révision nécessaire et inéluctable de l’aménagement du territoire. Personne ne remet en cause la nécessité de lutter contre le mitage du territoire et de mieux utiliser les surfaces à bâtir. Parmi les opposants, il n’y a pas de voix qui se fasse entendre pour contester que la LAT n’a pas été respectée par de nombreux cantons, dont le Valais. Pourquoi donc combattre une loi qui tente, avec des mesures proportionnées et efficaces, de redonner les moyens aux cantons de maîtriser le développement de leur territoire ? Un aperçu des arguments des s’opposants s’impose.

a) La révision de la LAT n’est pas une attaque contre le Valais

Le Parlement fédéral a élaboré un contre-projet à l’initiative «paysage». Il a souhaité apporter une réponse substantielle à cette initiative. Pour cela, les mesures ne pouvaient se résumer à de la poudre aux yeux, sous réserve que l’initiative ne soit pas retirée (même conditionnellement). Se satisfaire d’une position défensive en arguant l’attaque de notre canton est peu responsable, car elle empêche d’opérer une réelle remise en question de nos autorités politi- ques. Elle empêche également de devenir une force de proposition et d’innovation.

b) Les prix des terrains et les loyers ne seront pas plus chers

La demande en terrains à bâtir est la plus vive là où les besoins des 15 prochaines années ne sont pas remplis. Chaque commune pourra continuer de disposer une surface à bâtir équivalent aux besoins pour 15 ans, ce qui reste largement suffisant pour répondre à la demande et ne pas avoir d’effet sur l’augmentation des prix et des loyers. La réduction des surfaces à bâtir affecte ainsi les lieux ou la demande est moindre. D’autre part, l’article 21 LAT n’est pas modifié et permet aux communes, pour qui les circonstances ont changés sensiblement, de modifier leur planification territoriale et donc de l’adapter à leurs be- soins. L’adoption de mesures visant à mieux utiliser la surface constructible renforce la lutte contre la spéculation et donc la hausse des prix des terrains. L’ASLOCA soutient d’ailleurs la révision de la LAT.

L’introduction de la taxe de plus-value n’a pas non plus pour effet d’augmenter le prix des terrains. Cela a été rappelé par le Conseiller d’Etat Claude Nicati, qui a l’expérience du canton de Neuchâtel.

c) Les cantons ne sont pas mis sous tutelle par la nouvelle LAT

Sur le fonds, la révision de la LAT ne modifie pas le principe qui institue les cantons responsables de l’aménagement du territoire. Elle ne transmet aucune nouvelle compétence à la Confédération. La répartition des compétences restent identiques. Il convient de relever en outre que la conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement a largement contribué à cette révision. La révision renforce par contre la mise en oeuvre des objectifs de la loi et offrent aux can- tons de nouveaux instruments pour mener à bien ses tâches. Dans un cadre légal plus clair, elle leur laisse une large marge d’appréciation et d’action pour enrayer la thésaurisation, favoriser les installations solaires, réaliser des plans directeurs de qualité, assurer la densification du bâti, ... De fait, avec la révision de la LAT, les cantons disposent de plus grandes compétences et une meilleure base légale pour en faire usage.

d) La taxe sur la plus-value n’est pas un nouvel impôt

Cette taxe prélève au moins 20% de la plus-value effectuée sur la valeur d’un terrain par le fait d’une mesure d’aménagement du territoire. Elle n’est prélevée qu’une seule fois, l’est que lorsque le gain est effectivement «réalisé» et est entièrement affectée aux mesures de réduction de la surface constructible. Un propriétaire conserve ainsi 80% de la plus value issue de la mesure d’aménagement du territoire.

Il ne s’agit pas d’un impôt, mais bien de la réduction d’un bénéfice. Ce dernier ne provient pas d’une action du bénéficiaire, mais d’une décision de la collectivité publique. Il n’est pas juste que celle-ci doive assumer seule les frais d’équipement des terrains et les éven- tuels frais d’expropriation matérielle.

e) Les objectifs de la LAT peuvent être atteints, encore faut-il le vouloir et être créatifs

Les opposants brandissent les coûts de la réduction de la zone à bâtir en ne parlant que de déclassement. Par une simplification extrême, ils en oublient d’être créatifs et inventifs. Pour les Verts, les objectifs de la LAT, notamment la réduction de la surface constructive, peuvent être atteints par étape en utilisant divers outils existants ou à développer. Si des surfaces devront être dézonées avec indemnisation, il s’agit prioritairement de viser celles qui ne sont pas équipées, qui sont excentrées, mal situées, thésaurisées indûment. D’autres pistes existent également. Elles consistent à faire de la perception de la plus-value un instrument national et pas seulement cantonal. Une partie des surfaces à bâtir excédentai- res peut être également mise en zone réservée, comme plusieurs communes l’on déjà fait (Riddes, Bovernier). Enfin, il peut être instauré dans un premier temps un gèle des surfaces constructibles avec l’élaboration d’instruments cantonaux de planification permettant des mises en zones accompagnées de déclassements de surfaces supérieures (la plus- value des premières finançant les seconds).

f) L’incertitude sur les excédents de zones à bâtir est une chance pour la mise en oeuvre de la LAT

Il peut être reproché à la révision de la LAT de ne pas exposer les surfaces excédentaires de zones à bâtir, donc les surfaces à réduire. Les opposants ont bien brandi des chiffres, mais ceux-ci sont obsolètes, donc faux. Pour exemple, le canton du Zürich devrait réduire sa zone à bâtir de 1093 ha selon eux. Les statistiques 2012 montrent une surface constructible de 29785 ha avec une surface non bâtie de 8% (2380 ha). Selon l’estimation des besoins située à 3600 ha, il manque en réalité à Zürich 1280 ha. Il n’est tout simplement pas possible, et c’est heureux, de donner les chiffres précis pour chaque canton et chaque commune. En effet, ceux-ci devront évaluer leurs besoins réels pour les 15 ans à venir, de manière à pouvoir fixer les besoins de réduction. Il aurait été choquant que la Confédération expose et impose les surfaces à réduire. Cela aurait été une atteinte aux compétences cantonales et communales. Les circonstances locales in- fluencent directement sur les besoins en habitat, en zones industrielles ou zones commerciales. Si les calculs doivent se faire avec le concours de la Confédération et si un contrôle doit être assuré par les cantons, les communes doivent faire ce travail d’évaluation de leurs propres besoins.

L’absence de chiffres précis est une preuve que la compétence en matière d’aménage- ment du territoire reste entre les mains des collectivités locales.

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